O intuito da MUBi – Associação pela Mobilidade Urbana em Bicicleta é enriquecer a discussão legislativa sobre o que é fundamental e acessório na segurança da mobilidade activa[1]. Com este documento e anexo, partilhamos dados estatísticos nacionais e as conclusões da mais robusta revisão de evidência científica internacional sobre a segurança de pessoas que usam a bicicleta (em anexo).
É fundamental ter em consideração que, caso o projeto de lei 622/XVII/1[2] seja aprovado, Portugal será caso único na Europa e no mundo (obrigatoriedade universal de capacete exclusivamente para EPACs – “Electric Power Assisted Cycles”). Mesmo que este facto não signifique por si que seja uma decisão necessariamente errada, deveria ser cuidadosamente ponderada, com base em evidência científica e enquadrada numa reforma estruturada e abrangente do Código da Estrada. Tendo presente que centenas de políticos e juristas em todo o mundo decidiram que esta não é a solução.
A evidência científica diz-nos que, embora possa parecer contraintuitivo, a introdução da obrigatoriedade do uso do capacete para pessoas em bicicleta gera efeitos contraproducentes na saúde pública, na economia e na própria segurança rodoviária (ver Anexo).
Abaixo, expomos de forma sumarizada e fundamentada os principais argumentos científicos e propomos soluções alternativas integradas, alinhadas com as melhores práticas europeias.
1. O Paradoxo da Obrigatoriedade do Capacete: O Impacto na Saúde Pública
A premissa de que a obrigatoriedade legal do capacete se traduz num ganho líquido de segurança é contrariada pela experiência empírica global. O principal fator de proteção para quem usa bicicleta é o fenómeno conhecido como “segurança pelos números” (safety in numbers): a segurança individual aumenta à medida que mais pessoas utilizam a bicicleta como meio de transporte[3],[4]. Países com taxas residuais de uso de capacete, como a Holanda (<5%), registam os índices de sinistralidade e mortalidade mais baixos do mundo.
Vários estudos internacionais indicam que políticas que transferem a responsabilidade da segurança para os utilizadores mais vulneráveis podem levar a uma redução da utilização da bicicleta[5]. Nos muito poucos países onde a obrigatoriedade foi vertida em lei (como na Austrália e na Nova Zelândia), o resultado imediato foi uma contração severa e sustentada do uso da bicicleta, na ordem dos 26% a 40%, chegando a quedas de 51% entre os jovens[6].
Consequentemente, não só se reduz a “segurança pelos números”, como se desincentiva um modo de transporte activo, contrariando assim os objectivos estabelecidos pela Estratégia Nacional para a Mobilidade Activa Ciclável.
Os benefícios do uso regular da bicicleta para a saúde superam exponencialmente os riscos de sinistralidade. Adultos que pedalam regularmente apresentam uma capacidade física equivalente à de indivíduos 10 anos mais novos e uma esperança de vida dois anos acima da média. Modelos validados pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e pelo Ministério dos Transportes do Reino Unido demonstram que os benefícios para a saúde pública superam os riscos numa proporção de 20 para 1[7] (um estudo mais recente coloca esse rácio em 77 para 1[8]). Estes rácios foram confirmados por Rabl e de Nazelle, cuja principal conclusão é que os benefícios para a saúde associados ao aumento da actividade física superam amplamente os potenciais riscos adicionais (sinistros e exposição à poluição atmosférica), resultando num ganho líquido consistente em termos de mortalidade evitada[9].
Por conseguinte, se a imposição do capacete dissuadir uma fração (mesmo que muito pequena) de cidadãos de pedalar devido a barreiras logísticas ou de conforto, o aumento na mortalidade e morbilidade associado ao sedentarismo (doenças cardiovasculares, obesidade, diabetes) superará largamente qualquer potencial vida salva por proteção craniana[10],[11],[12].
Adicionalmente, estudos de impacto económico realizados na Alemanha demonstraram que os custos totais da imposição legal do capacete superam os benefícios numa proporção direta de 0,7 de benefício para cada unidade de custo, tornando a medida economicamente ineficiente[13].
Ao obrigar especificamente o uso do capacete para utilizadores de bicicletas elétricas, estaríamos a afectar uma das mais promissoras formas de reduzir o uso do automóvel. A evidência proveniente de meta-análises demonstra que as bicicletas elétricas têm maior probabilidade do que as bicicletas convencionais de substituir deslocações em automóvel[14].
2. A incompatibilidade com os sistemas de bicicletas partilhadas
A nível nacional, esta lei paralisaria de imediato os sistemas públicos de bicicletas partilhadas (como o sistema GIRA em Lisboa), cuja viabilidade depende do acesso rápido e sem barreiras burocráticas ou logísticas.
Os sistemas de bike-sharing urbanos modernos assentam na espontaneidade e na flexibilidade. São desenhados para resolver o problema do “último quilómetro” (last-mile trip), permitindo que um cidadão saia de uma estação de comboio ou metro e decida, de forma imediata, pegar numa bicicleta para fazer um trajeto de 5 ou 10 minutos até ao seu destino. Leis sobre o capacete noutros lugares do mundo tiveram resultados muito negativos em sistemas de partilha de bicicleta. A NACTO (Associação Nacional de Técnicos de Transporte Urbano) dos Estados Unidos afirmou: “O impacto das leis de obrigatoriedade do uso do capacete nos adultos em sistemas de “bike-share” ou na utilização regular da bicicleta, é grande e negativo.”[15].
Ao legislar a obrigatoriedade do capacete, introduz-se uma fricção logística muito complicada de resolver. O utilizador casual ou pendular tipicamente não transporta preventivamente consigo um capacete durante o dia “apenas para o caso” de precisar de uma bicicleta. Forçar a obrigatoriedade significa que a esmagadora maioria das viagens casuais e integradas com o transporte público deixam simplesmente de acontecer[16].
A evidência empírica internacional demonstra de forma consistente que a imposição legal do capacete inviabiliza a sustentabilidade dos sistemas de bicicletas partilhadas, conforme ilustrado pelos casos de Melbourne e Seattle. No caso australiano, Fishman et al. (2012) identificaram que a lei de capacete obrigatório constituiu a principal barreira à utilização do Melbourne “bike-share”, gerando taxas de rotatividade criticamente inferiores às de congéneres europeias sem restrições regulatórias, o que culminou no encerramento definitivo do sistema[17]. De igual modo, em Seattle, a avaliação conduzida por Mooney et al. (2016) evidenciou que, apesar dos dispendiosos esforços logísticos do operador do sistema Pronto para disponibilizar e higienizar capacetes nas estações, os utilizadores rejeitaram massivamente o serviço devido a barreiras psicológicas e preocupações com a higiene, precipitando a falência da operação e a posterior revogação da lei municipal em 2022 para proteger a mobilidade sustentável[18].
3. Limitações Técnicas do Equipamento e Dinâmica dos Sinistros
Os capacetes de bicicleta são equipamentos projetados, testados e homologados pelas normas internacionais (como a EN 1078) exclusivamente para absorver a energia de impactos de baixa velocidade decorrentes de quedas simples e isoladas, sem intervenção de terceiros. Estes dispositivos não possuem propriedades biomecânicas capazes de mitigar a transferência de energia cinética massiva decorrente de uma colisão com um veículo motorizado a velocidades regulamentares urbanas.
De acordo com os dados oficiais consolidados pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR) para o triénio de 2020 a 2022 em Portugal:
- 73% das vítimas mortais em velocípedes e trotinetes (em casos com circunstâncias conhecidas) resultaram diretamente de colisões mecânicas com veículos motorizados.
- No seio dessas colisões, a larga maioria (84%) envolveu automóveis ligeiros de passageiros ou de mercadorias.
As mortes na estrada, que são uma grande parte das fatalidades em bicicleta, são geralmente atletas, profissionais ou amadores, que usam sempre capacete que mesmo assim não evitou a morte do ciclista.
4. Fatores de Risco Induzidos
A literatura científica amplamente documentada identifica potenciais efeitos secundários adversos de natureza comportamental e biomecânica induzidos pela imposição do capacete:
- Compensação do Risco: A percepção inflacionada de proteção pode levar alguns utilizadores a adotar padrões de condução menos defensivos. A teoria da compensação do risco, desenvolvida por Gerald J. S. Wilde[19] e aprofundada por John Adams[20], sustenta que os indivíduos tendem a ajustar o seu comportamento em função do nível de risco que percepcionam como aceitável. Assim, medidas de segurança podem levar algumas pessoas a adoptar comportamentos mais arriscados, compensando parcialmente os benefícios esperados dessas medidas.
- Comportamento dos Condutores Motorizados: Estudos de telemetria objetiva demonstraram que os condutores de automóveis tendem a efetuar manobras de ultrapassagem guardando uma distância lateral significativamente menor ao ultrapassarem pessoas em bicicleta que usem capacete, incrementando desnecessariamente o risco de colisão lateral[21]. Isto é, o capacete pode levar os condutores de veículos motorizados a presumir que a pessoa na bicicleta está “protegida”, reduzindo o seu cuidado e distância ao ultrapassar o ciclista.
5. Iniquidade Social
Do ponto de vista da equidade social, investigações conduzidas em várias geografias demonstraram de forma consensual que a legislação punitiva gera assimetrias graves. O policiamento focado nesta infração tende a penalizar desproporcionalmente crianças, jovens de agregados familiares economicamente desfavorecidos e minorias, criando tensões desnecessárias com as forças de segurança e funcionando como uma barreira à mobilidade ativa precisamente nas franjas populacionais que mais beneficiariam de um meio de transporte económico e saudável.
A introdução de legislação punitiva relativa ao uso do capacete conduz ao abandono da bicicleta por parte de um número significativo de utilizadores ocasionais, utilitários ou socialmente mais vulneráveis. Este processo de auto-selecção tende a alterar profundamente a composição da população ciclista, favorecendo a permanência de utilizadores mais experientes, mais orientados para o desempenho desportivo e com maior capacidade económica para adquirir equipamento especializado. Como consequência, geram-se assimetrias relevantes no acesso à mobilidade em bicicleta, uma vez que os custos económicos, simbólicos e operacionais associados ao cumprimento da legislação recaem de forma desproporcional sobre determinados grupos populacionais. Paralelamente, a concentração do uso da bicicleta em perfis mais rápidos e mais orientados para o treino, pode contribuir para padrões de circulação distintos e potencialmente mais expostos ao risco, alterando igualmente a percepção social da bicicleta enquanto meio de transporte quotidiano acessível e inclusivo[22].
Abordagens de “Safe System”/Sistema Seguro tratam o risco de forma sistémica (rede viária, velocidades, comportamento dos condutores), em vez de colocar o ónus na vítima.
6. Clarificação sobre as Bicicletas com Assistência Elétrica
O argumento de que as bicicletas elétricas apresentam um risco acrescido derivado da velocidade não encontra respaldo no enquadramento jurídico e técnico europeu. Nos termos do Código da Estrada e da regulamentação europeia harmonizada, a assistência à pedalagem está estritamente limitada por corte eletrónico obrigatório aos 25 km/h. Acima deste limiar, o motor desliga-se e o veículo comporta-se exatamente como uma bicicleta convencional, dependendo em exclusivo da força muscular do utilizador.
O que se verifica no ordenamento jurídico nacional é a subsistência de um vazio regulamentar (que provoca ambiguidades e confusão no mercado e consumidores), nomeadamente no que concerne à densificação dos números 3 a 8 do artigo 112.º do Código da Estrada para novas tipologias de veículos ligeiros de mobilidade pessoal. As bicicletas e trotinetes têm características e padrões de utilização diferentes e deverão ter enquadramentos distintos, a exemplo de Espanha que, em 2020, introduziu a categoria de “veículos de mobilidade pessoal”[23]. Deverá, também, ser estudado e ponderado o enquadramento regulamentar no Código da Estrada de novos veículos ligeiros incluídos na subcategoria L1e-B do Regulamento (UE) n.º 168/2013 [24].
O caminho legislativo adequado passará, no nosso entender, pela clarificação do Código da Estrada e diferenciação das diversas categorias de veículos e não pela criação indiscriminada de barreiras regulamentares à utilização de bicicletas que combatem ativamente a dependência do automóvel, reduzem as emissões de poluentes e contribuem significativamente para a saúde pública.
7. Propostas Alternativas para uma Segurança Rodoviária Eficaz
A segurança rodoviária sistémica, fundamentada nos princípios internacionais de “Safe System” e “Visão Zero” defendidos pela Organização Mundial da Saúde, baseia-se na premissa de que a responsabilidade do risco deve recair prioritariamente sobre os agentes que geram a energia cinética no sistema: os veículos motorizados de grande massa e velocidade.
Deste modo, a MUBi propõe que o Parlamento priorize medidas estruturais com eficácia amplamente demonstrada na proteção de vidas humanas, nomeadamente:
- Velocidade Máxima Padrão de 30 km/h dentro das Localidades: Fixação do limite padrão em 30 km/h em zonas urbanas, reservando os 50 km/h como exceção regulamentar sinalizada em artérias estruturantes. A probabilidade de sobrevivência de um peão ou pessoa em bicicleta em caso de atropelamento ou colisão eleva-se de uns meros 10% (a 50 km/h) para cerca de 90% (a 30 km/h). Esta medida é recomendada pela OMS, unanimemente aconselhada pelas organizações com competências nesta matéria e faz parte da Declaração de Estocolmo, assinada por 178 países (inclusive Portugal), aprovada na 3.ª Conferência Ministerial Global sobre Segurança Rodoviária[25].
- Fiscalização rigorosa de comportamentos perigosos: é necessária e urgente uma grande mudança de mentalidades e alteração dos comportamentos dos condutores de veículos motorizados em Portugal, nomeadamente através da fiscalização rodoviária, como a Assembleia da República já recomendou ao Governo. Em Portugal há por ano cerca de 40 multas de excesso de velocidade por mil habitantes, na Holanda há perto de 500[26].
- Princípio da Responsabilidade Objetiva: Introdução clara do Princípio da Responsabilidade Objetiva (inspirado na Loi Badinter francesa) no quadro civil e rodoviário nacional, garantindo a proteção jurídica imediata e a inversão do ónus da prova a favor do utilizador vulnerável em caso de colisão com veículos motorizados[27].
- Desenho Urbano e Infraestrutura Segura: Redirecionamento dos fundos públicos (nacionais e de apoio aos municípios) para o redesenho geométrico das vias urbanas: redução da largura das faixas de rodagem, introdução de cruzamentos protegidos, moderação física de tráfego e infraestruturas seguras e confortáveis para o uso da bicicleta, eliminando o perigo na fonte em detrimento de abordagens baseadas em equipamentos de proteção individual pós-sinistro.
Apelo à Cooperação Construtiva
Atendendo a que o Governo, através do Ministério da Administração Interna, anunciou recentemente a intenção de avançar para uma reforma estruturada e abrangente do Código da Estrada, apelamos aos deputados para que ponderem a pertinência de uma proposta isolada de obrigatoriedade do capacete e vestuário reflector. Muito há a fazer pela segurança rodoviária em Portugal, em especial pelos mais vulneráveis. Por isso, convidamos o parlamento a liderar o país num processo de reflexão mais profundo, assente em dados, sustentação científica e nas melhores práticas internacionais.
A MUBi manifesta a sua total disponibilidade para comparecer em sede de audição parlamentar na respetiva Comissão competente, ou para realizar uma reunião de trabalho técnica com os grupos parlamentares, partilhando o conhecimento acumulado e colaborando na redação de articulados legais que tornem as cidades portuguesas genuinamente mais seguras, saudáveis e sustentáveis para todos.
Subscrevemo-nos, com a mais elevada consideração institucional,
A Direção da MUBi
Associação pela Mobilidade Urbana em Bicicleta
1 de Junho, 2026
ANEXO: Capacetes para utilizadores da bicicleta: Uma revisão geral das provas
[1] Princípios de ação para a redução do perigo rodoviário dos utilizadores de bicicleta – MUBi
[2] Projeto de Lei 622/XVII/1 – Reforça as regras de segurança aplicáveis à micromobilidade elétrica
[3] Jacobsen, P. L. (2015). Safety in numbers: more walkers and bicyclists, safer walking and bicycling. Injury prevention, 21(4), 271-275.
O artigo seminal e com referências mais citadas na investigação sobre mobilidade ativa e segurança rodoviária. A sua principal conclusão é que o risco individual de um peão ou utilizador de bicicletas ser atingido por um veículo motorizado diminui à medida que aumenta o número de pessoas que caminham ou utilizam a bicicleta.
[4] Elvik, R., & Bjørnskau, T. (2017). Safety-in-numbers: A systematic review and meta-analysis of evidence. Safety science, 92, 274-282.
Depois de realizar ma revisão sistemática e meta-análise sobre o efeito “safety-in-numbers” (segurança nos números), o estudo conclui que existe evidência robusta de que o aumento do número de ciclistas e peões está associado a uma redução do risco individual de sinistro.
[5] De Jong, P. (2012). The health impact of mandatory bicycle helmet laws. Risk Analysis: An International Journal, 32(5), 782-790.
Uma das contribuições mais importantes do artigo é metodológica. O autor critica abordagens que avaliam as leis apenas pela redução de traumatismos cranianos.
[6] Carpenter, C., & Stehr, M. (2010). Intended and Unintended Effects of Youth Bicycle Helmet Laws. National Bureau of Economic Research Working Paper Series, No. 15658.
A conclusão central é que estas leis têm efeitos simultaneamente positivos e negativos: aumentam o uso de capacete e podem reduzir a mortalidade por sinistros, mas também reduzem significativamente a o uso da bicicleta entre jovens, o que constitui um efeito negativo não intencional relevante de política pública.
[7] Butland, B., Jebb, S., Kopelman, P., McPherson, K., Thomas, S., Mardell, J., & Parry, V. (2007). Foresight. Tackling obesities: future choices. Project report.
O relatório adverte que, embora o capacete ofereça uma proteção individual em caso de queda, a imposição legal da sua utilização funciona como um fator dissuasor (uma barreira psicológica e prática) para o uso da bicicleta utilitária e quotidiana.
[8] Rojas-Rueda, D., De Nazelle, A., Tainio, M., & Nieuwenhuijsen, M. J. (2011). The health risks and benefits of cycling in urban environments compared with car use: health impact assessment study. Bmj, 343.
Se o maior ganho de saúde pública advém estritamente do volume de atividade física acumulada (o rácio de 77:1), qualquer intervenção que reduza o número de utilizadores ou desincentive a adesão a sistemas de bicicletas partilhadas causará um impacto negativo na mortalidade global da população.
[9] Rabl, A., & De Nazelle, A. (2012). Benefits of shift from car to active transport. Transport policy, 19(1), 121-131.
[10] Robinson, D. L. (2007). Bicycle helmet legislation: can we reach a consensus? Accident Analysis & Prevention, 39(1), 86-93.
O estudo confirmou que, embora a conformidade com o uso de capacetes tenha aumentado significativamente na Austrália com as leis obrigatórias, isso foi sistematicamente acompanhado por uma queda no número de ciclistas. Robinson argumentou que as análises de custo-benefício, que avaliavam o custo de compra dos capacetes e a perda dos benefícios do exercício físico, superavam as economias no setor de saúde resultantes da prevenção de lesões na cabeça.
[11] Clarke, C. F. (2012). Evaluation of New Zealand’s bicycle helmet law. New Zealand medical journal, 125(1349), 1-10.
“Dados da Nova Zelândia mostraram que o número médio de horas no uso da bicicleta por pessoa reduziu 51%. Esta avaliação conclui que a lei do capacete falhou em aspectos como a promoção do uso da bicicleta, a segurança, a saúde, a compensação por sinistros, questões ambientais e as liberdades civis.” O declínio foi particularmente severo entre crianças e adolescentes de 5 a 17 anos, onde as horas de uso da bicicleta caíram aproximadamente 75%.
[12] Robinson, D. L. (2006). No clear evidence from countries that have enforced the wearing of helmets. British Medical Journal, vol. 332 (7543), pp. 722-725.
A autora conclui que as leis de capacete obrigatório são contraproducentes para a saúde pública. Ao criarem uma barreira que desencoraja o exercício físico regular (ciclismo), estas leis aumentam potencialmente a mortalidade geral por doenças cardiovasculares e promovem a transferência modal para o automóvel, sem apresentarem um benefício claro ou isolável na redução de lesões cranianas a nível populacional.
[13] Sieg, G. (2016). Costs and benefits of a bicycle helmet law for Germany. Transportation, 43(5), 935-949.
A conclusão mais marcante e direta do artigo é que os benefícios económicos e de saúde gerados por uma lei de capacete obrigatório na Alemanha correspondem a apenas cerca de 0,7 (70%) dos custos totais associados à sua implementação. Com um rácio benefício-custo inferior a 1,0, Sieg afirma explicitamente no resumo técnico que uma lei de capacete obrigatório para a Alemanha seria “a waste of resources” (um desperdício de recursos).
[14] Bigazzi, A., & Wong, K. (2020). Electric bicycle mode substitution for driving, public transit, conventional cycling, and walking. Transportation research part D: transport and environment, 85, 102412.
[15] NACTO. Equitable bike share means building better places for people to ride. July 2016.
[16] Střecha, J., Anker, B., Romanelli, M., & Moustakas, L. (2025). The Impact of Mandatory Helmet Laws on Urban Bike-Sharing and Sustainable Mobility in Prague. Future Transportation, 5(1), 33–45.
[17] Fishman, E., Washington, S., & Haworth, N. (2012). Barriers and facilitators to public bicycle scheme use. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 46(6), 955-963.
[18] Mooney, S. J., Lee, B., & O’Connor, A. W. (2018). Free-Floating Bikeshare and Helmet Use in Seattle, WA. Journal of Community Health, 44(2), 332–335.
[19] Wilde, G. J. (1982). The theory of risk homeostasis: implications for safety and health. Risk analysis, 2(4), 209-225.
[20] Adams, J., & Hillman, M. (2001). The risk compensation theory and bicycle helmets. Injury Prevention, 7(2), 89-91.
[21] Walker, I. (2007). Drivers overtaking bicyclists: Objective data on the effects of riding position, helmet use, and vehicle type. Accident Analysis & Prevention, vol. 39 (2), pp. 417-425.
[22] Fyhri, A., Bjørnskau, T., & Backer-Grøndahl, A. (2012). Bicycle helmets–A case of risk compensation?. Transportation research part F: traffic psychology and behaviour, 15(5), 612-624.
[23] Real Decreto 970/2020, de 10 de noviembre, por el que se modifican el Reglamento General de Circulación. “Artículo segundo. Modificación del Reglamento General de Vehículos”, números 1,3 e 6
[24] Regulamento (UE) n. ° 168/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2013 , relativo à homologação e fiscalização do mercado dos veículos de duas ou três rodas e dos quadriciclos.
[25] Estrada Viva – Carta Aberta “Cidades Seguras para todas as pessoas”
[26] European Transport Safety Council (2019), Reducing Speeding in Europe (PIN Flash Report 36).
[27] Perguntas Mais Frequentes sobre Responsabilidade Objetiva – MUBi
